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閱讀 737 次 新時代城鄉規劃學轉型升級的變革和挑戰

摘要:2018年國務院機構改革方案出臺,組建自然資源部,明確“整合相關空間規劃職能,建立空間規劃體系并監督實施”。...

2018年實行的黨和國家機構改革是全國上下普遍關注的話題。但應該明確的是,這種行政管理體制的改變,是政府體制機制的自我糾偏與完善,解決的是規劃作為一種行政職能存在多年的交叉重復和矛盾沖突問題,是政府行政管理體制適應執政理念變化而做出的調整,其直接影響主要在于行政權力和責任的配置、行政程序的梳理和行為模式的重塑。

然而,由于我國實行的強政府模式和“集中力量辦大事”的管理特征,政府的規劃行政管理體制變化,會極大地影響規劃行業的工作重點、組織方式、價值導向,乃至生存與發展,由此,規劃界一些人出現焦慮與迷茫,是可以理解的現象。不過由此得出結論,機構調整將會對規劃學科產生巨大影響,則是需要時間檢驗的結論。

一般認為,學科是獨立于政府部門的知識體系,對于城鄉規劃這樣的實踐性交叉學科也不例外。知識體系是一個逐步累積的過程,人們在大量的社會實踐中不斷探索出實踐經驗,創造出新的知識點,形成新的知識簇群與體系,同時,學科之間的交叉和相互借鑒也催生出新的知識。現代城鄉規劃學的發展歷程,正是基于實踐積累與交叉融合而壯大起來的。作為一門一級學科,城鄉規劃學的淵源主要包括三大知識源頭,一是基于工程實踐的土木工程學和建筑學;二是基于空間觀察與分析的地理科學;三是基于社會管理的公共管理學。隨著現代科學技術的發展,又不斷有新的學科和技術的介入和融合,形成了今天城鄉規劃學龐大的知識體系,并且仍然處于不斷擴展的過程中。在這個過程中,前瞻性始終是學科發展的基本動力之一。學科知識體系中,既包含政府所關注的知識元素,也包含一些政府未必感興趣,但對于行業而言至關重要的內容,甚至還有一些對政府和行業都未必有用,但對于學科自身完善至關重要的成分。

另一方面,從公共管理學分析,政府機構的設置和政策制定,取決于執政者對于社會訴求的響應。社會上存在各種各樣的問題,而公共政策問題的界定遵循著所謂“公共政策問題鏈”的過程,即“問題→社會問題→社會公共問題→公共政策問題”的過程,只有那些成為“公共政策問題”的問題,才可能引發政策制定者的重視和行動。當一般的政策調整難以解決問題時,體制機制調整就成為必要的選項。

 

1 社會需求、行業實踐、政策調整與學科建設的關系概念圖

資料來源:作者自繪

因此,政策制定和機構調整相對于科學研究而言,存在一定的時滯。專家學者早在1980年代就研究城鎮化,但是直到20多年后才真正納入中央政府的政策框架;有關城市更新、城市設計的學術研究也遠早于城市“雙修”政策的出臺;有關公眾參與的學術研究遠早于社區規劃師制度的出臺,這些都在一定程度上說明,學術研究和學科發展的超前特征。當然,這并不是否定行政實踐的科學價值,有關規劃實施理論建設滯后于行政實踐探索的現象正是一個例證。但起碼說明了一點,基于特定時期執政需求的機構改革,和學科知識體系的重構之間,未必存在簡單的相關關系。

從這個角度來說,學科發展有其自身的客觀規律,響應社會需求的變化,是城鄉規劃學學科建設的根本動力源泉,政府行政管理體制變化只是從另一個維度對學科建設提出了新要求,與其過度關注政府主管部門變更帶來的規劃行業何去何從問題,不如更多地關心社會需求變化對學科建設提出的新挑戰。

本次深化黨和國家機構改革的目的之一,在于“統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”,“為生態文明建設提供制度保障”。生態文明建設是政府主導的大局,回應了人民群眾在小康之后對于生活質量、環境品質、社會治理等諸多方面的訴求。在這個背景下,城鄉規劃學科必須識大局,順應時代需求,補短板,進一步提升規劃的地位與效能。

在這樣的話語體系下,對于城鄉規劃學科而言最重要的是,必須適應新時代城市規劃地位變化帶來的挑戰。這種“地位”的變化包含了幾個維度:

一是從政府與社會關系角度看規劃職能。19501960年代,城市規劃與計劃一起,構成了社會主義計劃經濟體制的基礎,規劃對空間資源配置起到決定性作用;改革開放后,特別是市場經濟體制逐步建立以來,規劃的作用很多時候表現為一種工具,成為各級政府之間進行利益博弈、企業與政府主管部門之間進行討價還價的手段,游離于制度本體之外,資本和權力對空間資源配置經常起到決定性作用。全面建設生態文明,有賴于空間規劃作為其基本制度之一,城市規劃作為國土空間規劃的有機組成部分,從制度的工具,回歸到制度本身,成為制度的組成部分之一,這是規劃地位的重大提升。與這種政治地位或政策要求的提升相比,行政管理體制隸屬的變更,應該屬于另一個層面的話題,遺憾的是,規劃師們迄今尚未對此形成清醒的認知。

二是從政府行政管轄角度看規劃隸屬。這是眼下大家熱議的話題。城鄉規劃管理職能從傳統的“建口”劃歸“資源口”,城鄉規劃從一項獨立的政府行政職能,變成國土空間規劃體系內迄今尚未明確的諸多規劃層級或類型中的一種,業務主管部門從獨立設置的城鄉規劃司,變成隱含在國土空間規劃局里,這讓不少規劃師難以理解。然而,我們應該意識到,多年來職業生涯憑借的學科支撐——城鄉規劃學,在國土空間規劃職能涉及到的諸多業務工作領域中,屬于學科地位較高、學科體系較為完善的狀況,因而,應該理所當然地擔當起國土空間規劃體系建設的重要理論支撐。

三是從具體社會實踐角度看規劃工作。主管部門的變更,并不是既有規劃工作的廢止或停滯,而意味著規劃工作的轉型,不能再延續“工具”的慣性推進規劃工作,而應該意識到作為制度應該承擔的歷史擔當,應該發揮在轉變生產方式和生活方式方面的效用,應該研究如何“融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”的問題。很明顯,這已經不再是一種維護行業利益、限制行業準入的以技術或技能為核心,自我保護意識強烈的工作,而是一種有著強烈公共利益導向的政策過程,有著底線思維和多元開放特征的社會工程。

顯而易見,社會需求變了,政府對于規劃的要求變了,規劃運營的外部環境變了。遺憾的是,以往的規劃研究偏重于城市規劃獨善其身式的改進與改良,缺少對規劃運行外部環境的足夠關注。城市規劃師作為職業人士多多少少存在“政治無意識”現象:他們很少把自己所從事的工作看作國家戰略或政策的組成部分,不愿意承認或主觀上意識不到規劃的政治性,對于自己工作的政治含義缺乏必要的思想和技術準備。因此,在新時代我們不僅需要研究機構調整這個外部環境的變化,更需要研究時代特征、社會需求以及執政理念的調整帶來的外部環境變化,重新審視城鄉規劃學科轉型發展的若干關鍵問題。

首先是學科邊界問題。城鄉規劃學被定義為“以城鄉建成環境為研究對象,以城鄉土地利用和城市物質空間規劃為學科的核心”。學科領域包括:“認識城鄉建設和發展規律,預測城鄉未來發展趨勢、預先綜合安排城鄉建設和發展,保證城鄉規劃得以實施等方面”。一級學科之下分設六個二級學科:區域發展與規劃、城鄉規劃與設計、住房與社區建設規劃、城鄉發展歷史與遺產保護規劃、城鄉生態環境與基礎設施規劃、城鄉規劃管理。這一學科邊界的定義強烈地折射出學科發展傳統,在生態文明建設和城鄉社會治理的語境下,城鄉規劃學面臨著進一步向區域乃至國土空間延伸;還是向城鄉實體空間或建成環境收縮的戰略選擇,前者面臨著地理科學既有優勢的擠壓,后者則存在與建筑學,尤其是其二級學科城市設計的交叉。

其次是學科的核心知識體系問題。有專家將城鄉規劃專業的知識體系定義為5 個領域的10 門核心課程:即城市與區域發展、城鄉規劃理論與方法、城鄉空間規劃、城鄉專項規劃、城鄉規劃實施等領域,城鄉規劃原理、城鄉生態與環境規劃、地理信息系統應用、城市建設史與規劃史、城鄉基礎設施規劃、城鄉道路與交通規劃、城市總體規劃與村鎮規劃、詳細規劃與城市設計、城鄉社會綜合調查研究、城鄉規劃管理與法規等課程。可以看出,這一構成是基于物質空間設計為核心組建的,與承擔城市治理職能或國家基本制度的要求存在差距,難以完全適應構建山水林田湖草生命體的時代需求。是進一步強化設計傳統,扭轉近年來城鄉規劃學客觀存在的空心化態勢;還是因應客觀需求,進一步強化管理學、社會學、生態學、資源科學的成分與比重?是一種兩難的抉擇。或許有必要考慮重構城鄉規劃學科,在共同的規劃研究基礎上,形成兩大知識領域:一是以城鄉建設管理的咨詢業為主要需求對象的規劃設計知識體系;二是以面向社會治理為主要需求對象的政策規劃知識體系。

再次是價值與倫理因素在學科體系中的地位。這是傳統城鄉規劃學科的短板之一,也是城鄉規劃屢被詬病、規劃行業職業風險高的內在原因之一,雖然近年來得到一定的重視,但與時代要求相差甚遠。作為“涉及國家、人民生命財產安全的專業技術工作領域”,城鄉規劃學的構成應該形成專業知識、職業技能與價值倫理三足鼎立的格局,目前存在的不均衡狀況亟待改善。具體而言,目前看來起碼應該加強以下幾方面的內容:一是一切行為以公共利益為核心的價值觀,重構規劃學科與職業操守體系;二是尊重自然、以生物多樣性保護原則為前提的世界觀,以此為基礎重構空間規劃的基本理論體系;三是尊重歷史、重視文化傳承與發展的歷史觀,依此原則重構規劃工作的基本行為準則和工作程序;四是以多元包容和社會公平為基本準則的社會觀,重新審視規劃的對象與均衡發展問題。

最后是規劃工作的基本技能問題。技能一直是作為城鄉規劃學尤其是城鄉規劃教育的核心元素之一,規劃師也是以專業性強標榜自己,而專業性強的背后是職業技能的門檻,迄今不少規劃編制機構仍然以設計快題作為遴選員工的入職考試科目之一。針對社會日益多元化、資源環境壓力日趨嚴重、城市發展逐步轉向提質為首要目標的時代特征,需要強化的規劃技能起碼應該包括幾方面:一是社會工作方法,比如,社會溝通以求得共識的技能,社會動員以尋求公共利益的技能;二是政策制定方法:比如,政策溝通以求得規劃協調的技能;三是資源環境領域的技能,比如,價值評估與績效評判的技能;四是品質優先、個性化定制的規劃設計技能等。

總之,作為一門既古老又年輕的一級學科,城鄉規劃學不僅具有技術性、區域性、藝術性、綜合性等特點,更重要的是,它最基本的屬性在于政策性,正是政策屬性決定了它有別于一般工程科學,決定了城市規劃不是一般的產品設計或生產,而是政府對城市發展進行宏觀調控的手段,即所謂的戰略指引與剛性管控。在生態文明建設的今天,城鄉規劃學迎來了又一次蛻變與升華的契機,也面臨著重構與裂變的挑戰。抓住契機,推動城鄉規劃學從工學門類向工學、理學與管理學門類下的一級學科轉型,是我們共同的歷史責任。  文徑網絡設計整理  

  

原標題:石楠:新時代城鄉規劃學轉型升級的思考

 

(本文來源:中國城市規劃網 文徑網絡數據中心:尹維維 劉真 編輯 文徑 方俊 審核) 

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